乡政府有权出让矿业权吗 ?
发布人：重庆律师吧 发布时间：2017-12-29 11:36:45
案 情
2003年1月，浙江省丽水市莲都县（现已升区）仙社乡人民政府与傅某签订开发矿山承包合同书，约定将辖区内某矿山承包给傅某开发。合同签订后，傅某依约投资道路等设施并进行探矿。2005年1月，乡政府向县政府提交关于矿产开发有关问题的请示报告，县政府于当月批示县国土资源局提出挂牌方案，并核定原已投入成本一并挂牌招标。
但2007年7月，县政府召集有关部门对该采矿权出让工作进行专题论证时，认为该采矿权的设置会严重影响生态环境，因此将该矿区列入禁采范围。傅某遂诉至法院，请求判决乡政府赔偿其经济损失。
审 判
一审法院认为
双方签订的矿山承包合同书属于矿产资源出让合同。根据相关法律规定，乡一级人民政府无权出让其辖区内的矿产资源，上述合同违反了国家法律法规强制性规定，应属无效合同。
本案双方均明知矿产资源属国家所有，故双方对造成合同无效均有过错，且过错相当。根据本案实际，结合傅某在履行协议中的投资项目和乡政府受益情况及过错责任，确定乡政府应返还傅某投资款的50%，即76万余元。
二审法院认为
本案中的协议名称虽为承包合同，但实质是乡政府将属于其辖区内的矿产资源出让给傅某开发。乡政府作为基层国家行政机关，依法无权出让辖区内的矿产资源，且未能举出证据证明其与傅某签订的承包合同书依法经过有权机关批准。依照《合同法》第五十二条的规定，该承包合同书为无效合同。
本案中，双方当事人对造成讼争合同无效均存在过错。乡人民政府明知其无权出让辖区内的矿产资源，亦未依法及时办理相关报批手续，对导致本案讼争合同无效应承担主要过错责任。而傅某是乡政府通过招商引资方式引进开发讼争矿山的，乡政府有理由使傅某产生一定程度的合理信赖，其对导致讼争合同无效应承担较小的过错责任。
综上所述，乡政府对造成讼争合同无效的过错责任明显大于傅某个人应承担的过错责任。原判认定双方的过错责任承担比例为五五分成，有失公允，故判决乡政府返还给傅某投资款136万元。
解 读
矿业权出让合同的法律属性
矿业权出让合同是综合性的合同，兼具行政合同与民事合同的性质。其中，国家与矿业权受让人之间的公法关系，更多体现在矿业权出让的条件和方式的设定、矿业权受让资质的确认、矿业权受让对象的选择上；而矿业权出让合同，在作为矿业权出让人与受让人之间权利义务关系载体时，其作为民事合同的私法属性更为凸显。因此，这次《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》便主要运用民法学理论来规范矿业权出让合同法律关系。
矿业权出让合同的生效时点
根据民法“物债二分”原则的要求，应区分具体法律关系中的负担行为和处分行为。矿业权出让合同的法律效果，是为合同当事人之间设定权利负担，即出让人按照约定为受让人办理矿业权设立登记，而受让人支付相应的对价或作出特定的承诺。因此，矿业权出让合同并不直接导致矿业权的设立，属于负担行为，而出让人为受让人办理矿业权设立登记则相当于处分行为。负担行为并不产生物权变动之效力，也无需符合物权变动的要件。
《物权法》第十五条规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。因此，除法律另有规定或者合同另有约定外，矿业权出让合同作为债权法律行为应当自合同成立时即生效。简而言之，审理本案时即使本约未生效，作为预约的内容，只要没有违反法律的禁止性规定，譬如本案修路以及土地承包等合同内容，不但可以成立亦可同时生效。
矿业权出让人的资格条件
矿业权源自矿产资源国家所有权，实质上能具体代表国家行使权力的是作为行政机关的中央和地方各级人民政府。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《矿业权出让转让管理暂行规定》规定的权限，出让矿业权的适格主体是县级以上人民政府地质矿产主管部门及其上级行政机关。因此，《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条规定，县级以上人民政府国土资源主管部门作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同，除法律、行政法规另有规定的情形外，当事人请求确认自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持。
如果出让主体没有满足以上条件，其所签订的矿业权出让合同便违反行政法规关于矿业权出让权限的强制性规定，根据《合同法》第五十二条，当属无效。但同时，政府必须诚实守信，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；凡因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定时，也应依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。这也是本案终审判决的法律依据。
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